开放合作研究团队第91期Seminar学习讨论会

2025年10月29日晚上19:00—20:00，中山大学区域开放与合作研究院文献研读会议以线下的方式成功举行。本次学习讨论会由博士生龚泳超同学分享文献《城市人口规模与政府供地结构：纳入民生设施用地的新视角》。参与学习讨论会人员包括博士生和硕士生等。

城市人口规模与政府供地结构：纳入民生设施用地的新视角

徐航天　李思萱　杨　曦

践行“以人民为中心”的城市发展理念，核心在于保障和改善民生。本文从这一角度出发，分析了地方政府在城镇建设用地功能配置上的决策逻辑。地方政府以非市场化（或半市场化）方式为主出让民生设施用地，以市场化方式为主出让工业、居住和商服等其他生产生活用地。在建设用地总量受指标约束的情况下，二者相互替代，并分别通过提升宜居性和提高实际工资水平改善居民福利。本文构建了包含民生设施用地的政府土地配置决策模型，并利用2007—2020年城市人口增长和土地出让数据开展研究，发现在研究期内，我国常住人口增长越快的城市，人均新增用地供给约束越强，其民生设施用地出让占比越高，而工业和居住等用地的出让占比越低。这一方面是由于民生设施用地的容积率相比其他用地更低，且难以随土地供给约束的加强而向上调整；另一方面是因为随着城市人口规模扩大，公共服务的人均供给水平面临压力，居民对城市基本公共服务的需求关注度上升，因此人均民生设施用地规模存在难以向下调整的特征。本文将民生设施用地纳入政府供地结构的分析对于我国优化土地配置效率、促进城市高质量发展和改善民生具有启示意义。

一、引言

1.研究动机与问题提出

习近平总书记指出：“城市建设必须把让人民宜居安居放在首位。”随着我国经济转向高质量发展阶段，居民对教育、医疗等公共服务的需求持续增长，城市发展理念逐步从单纯的增长驱动向统筹经济发展与民生保障转变。党的二十届三中全会强调健全推进新型城镇化体制机制，明确提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念。作为保障城市公共服务的关键要素，土地供给及其配置是我国各类城市发展相关规划的重要方面。与劳动、资本等生产要素不同，土地具有地区间不可移动的特征，土地供给面临地理条件和政策实施上的约束。尤其是近年来在严控新增城镇建设用地规模的背景下，我国城市发展亟须通过优化城市内部土地用途结构，平衡好城市公共服务供给与居民需求之间的关系。如何理解居民公共服务需求在政府土地供给决策方面的作用？城市人口规模的扩大如何影响政府的土地供给结构？针对上述问题的分析对于改善我国公共服务、实现城市高质量发展具有重要意义。

2.现实背景与治理挑战

（1）人口规模扩张与公共服务“基本盘”的刚性匹配。教育、医疗、养老、公共交通、绿地与广场等“日常性、普惠性、均等化”的公共服务，具备最低供给要求与强烈的外部性特征，难以仅靠价格信号自发实现充分供给。

（2）土地要素的空间不可移动性与指标稀缺性。即便经济活力与财政能力较强，城市也必须在总量受限的情况下完成用途结构的再配置，这凸显了供给侧的选择边界。

（3）“宜居性—竞争力”的协同目标。民生设施供给直接关联居民福利与生活质量，影响人口流入意愿、人才黏性与企业布局决策，从而间接作用于经济活力与长期增长。上述现实共同指向一个政策重心转移：以民生设施用地为支点，重塑供地结构以匹配人口与服务的动态平衡。

3.本文的边际贡献

（1）基于居民公共服务需求增加和土地要素约束强化的现实特征，系统分析了城市人口规模变动如何影响地方政府对各类用地的供给决策，为城市内部的土地供给结构提供了新的研究思路。现有研究重点分析的是土地配置效率在行业、区域以及国家层面所产生的影响，鲜有研究关注城市人口规模变动在城市内部土地配置结构方面所发挥的作用。本文关于民生设施用地满足居民公共服务需求的分析，丰富了地方政府供地结构的研究。

（2）结合研究期内我国城市土地配置中民生设施用地占比上升的事实，首次将民生设施用地的特征纳入政府供地结构的分析，从土地需求和土地供给的角度，探讨了政府在民生设施用地与工业、商住等非民生用地上的供地决策机制。

（3）基于公共服务需求影响政府土地配置结构的视角，针对土地供给约束如何强化城市人口规模变动对政府供地决策的影响做出分析。本文有助于从民生设施用地必须满足城市基本公共服务需求的角度，解释“为什么人口规模增长型的城市在房价高企的同时，新增供地中居住用地的配置比例反而偏低”的可能原因。本文刻画了城市规模扩大对政府公共服务和不同功能用地配置的约束强化机制，在土地供需关系维度，对2007年以后我国城市内部土地配置结构的变动提出了新解释。

二、理论分析与研究假说

1. 文献综述

作者主要对三支文献进行梳理：

（1）土地配置的经济影响。现有研究多关注土地在区域和城市间的配置对人口迁移、工资的影响，或城市内工业与商住用地的策略性供给，例如“以地谋发展”模式，但未将民生设施用地作为独立类型分析。

（2）城市规模与土地配置的关系。文献多从土地价格差异解释工业、居住、商服用地的结构，忽略人口规模变动对“民生—非民生用地”替代关系的影响，也未考虑民生用地容积率刚性与公共服务需求的约束。

（3）公共服务与城市发展。部分研究提及公共服务影响城市宜居性与人口流动，但未衔接土地供给这一关键载体，缺乏“人口—公共服务—供地结构”的完整逻辑链。

2.总体逻辑与基本框架

在建设用地总量约束下，政府选择民生设施用地（比例记为s）与非民生设施用地（工业、居住等，比例为1−s）的结构以最大化社会福利。社会福利由“居民实际工资—公共服务水平”双通道共同决定：非民生用地通过影响就业、产出与住房供给作用于居民实际工资；民生用地通过提升城市宜居度与公共服务水平作用于福利。人口增长（L上升）加剧人均土地占有约束，使公共服务“人均对标”的最低供给压力上升，从而推动s的提高。

（1）供给约束。城市可用于新增建设的土地总量为 X̄，人口为 L。民生设施用地面积为 s·X̄，非民生设施用地为 (1−s)·X̄。

（2）福利函数。居民福利 V 可表述为 V = U·(G − ḡ)ε。其中 U 为由住房消费与产品消费所构成的实际效用，G 为人均公共服务水平，ḡ 为最低公共服务需求，ε>0 为公共服务对福利的弹性。

（3）公共服务生成。假定 G = μ·s·X̄ / L，其中 μ 反映民生设施用地的“服务产出效率”（与容积率、服务供给效率等相关）。

（4）政府目标。给定 X̄ 与 L，通过选择 s 最大化 V。

（5）比较静态分析。当 L 上升（人口扩张），G 的分母增大，若 s 不变，则 G 下降并逼近 ḡ，为维持 (G − ḡ)>0 与福利不减，s 的最优取值 s* 随 L 上升而提高。当 X̄ 越小（或短期可调整空间越小），s* 对 L 的敏感性更强，即土地越紧缺，人口扩张越促使政府向民生用地倾斜。

当 μ 越低（可理解为民生设施用地容积率低且难以上调、单位土地对应的公共服务供给能力有限），则要维持 (G − ḡ)>0，s 必须更大，体现容积率刚性导致的“面积替代效应”。ḡ 的存在体现“基本公共服务底线”。在人口扩张与 X̄/L 下降时，若 s 不上调，(G − ḡ) 将收敛至零，触发福利急剧恶化与治理风险，倒逼政府提高 s。

3.研究假说

假说1：城市人口增速和民生设施用地占比存在正向关系。城市土地供给的自然地理约束越强时，二者的正向关系会被加强。

假说2：民生设施用地的容积率向上调整存在刚性约束，难以随着城市人口规模的上升和人均土地供给的下降而提高。

假说3：政府供地结构需要满足居民基本公共服务需求。随着城市人口规模扩大，公共服务的人均供给水平面临压力，居民对基本公共服务需求的关注度上升。由于人均民生设施用地应满足最低需求，其存在难以向下调整的特征。

三、研究设计与数据说明

1.数据来源与样本范围

研究期覆盖2007—2020年，样本为全国地级及以上城市的年度面板与跨期截面。核心数据包括：土地出让地块信息（面积、用途、方式、时间等）、人口规模与变化、财政与收入指标、第三产业比重、土地自然地理约束等。对行政区划变化频繁、数据缺失严重的个别城市予以剔除，保证横向一致性与纵向可比性。

2.变量构造

（1）被解释变量：城市在2010-2020年出让的民生设施（或工业、居住、商服）用地面积与总出让用地面积之比衡量（四类用地的比例之和为1），反映十年间各类用地的供给结构。

（2）核心解释变量：2010-2020年常住人口增长率。

（3）控制变量：基期人均一般公共预算收入，用一般公共预算收入与当年常住人口之比衡量；基期人口密度，用常住人口与行政区域面积之比衡量；基期城镇居民人均可支配收入；基期第三产业比重，用第三产业增加值与GDP之比衡量；2010-2020年间人均新增城市建设用地出让面积，用2010-2020年城市建设用地总出让面积与2010年常住人口之比衡量（除第三产业比重外，各变量均取自然对数）。

3.计量设定

本文基准回归分析使用截面数据考察人口增长与政府土地配置策略的关系：

其中，Ratioc 为被解释变量，以城市c在2010—2020年出让的民生设施（或工业、居住、商服）用地面积与总出让用地面积之比衡量（四类用地的比例之和为1），反映十年间各类用地的供给结构；民生设施用地的占比是本文主要关注的被解释变量。PopGrowthc 为核心解释变量，即城市c于2010—2020年的常住人口增长率（lnPop2020-lnPop2010）。XC为控制变量，以控制其他因素对各类土地出让比例的影响，εc为误差项。β1的符号及显著性是本文的关注重点。

四、实证结果与分析

1.基准结果：人口扩张显著提升民生设施用地占比

（1）—（6）列的被解释变量分别为民生设施用地占比、公共用地占比、交通用地占比、工业用地占比、居住用地占比和商服用地占比。与假说1的判断一致，第（1）列在控制了相关因素之后，人口增速与民生设施用地占比显著正相关；第（2）列和第（3）列将民生设施用地分为公共用地和交通用地两个子类分别回归，结果均为显著正相关。本文还分别对其他类型的新增用地比例进行了回归，第（4）—（6）列表明人口增速与新增工业和居住用地占比负相关，商服用地占比的估计系数不显著。

2.稳健性检验

前文文献综述中讨论了作用与反作用关系，基准回归中人口增速对民生设施用地占比的正向影响可能存在的反向因果问题。首先，若民生设施用地占比的上升会抑制人口增长（压缩居住用地供给，进而增加住房成本），则这一反向因果关系将使现有结果低估人口增速对民生设施用地占比的正向影响，不影响核心结论；其次，若民生设施用地占比的上升会促进外地人口流入（通过提供更好的城市环境和更便利的城市设施），则原有估计的正显著性将受到质疑。为缓解这一内生性问题，本文采用特定城市初始年份同一大区域不同省份经济发展水平与其最接近的两个城市的人口增速算术平均值（IVPopGrowth）作为2010—2020年人口增速的工具变量。

第（1）列为工具变量简约式回归结果，工具变量与民生设施用地占比之间呈现显著的正相关关系；第（2）列报告了工具变量第一阶段的回归结果，工具变量与人口增速呈现显著的正相关关系；第（3）—（6）列报告了工具变量第二阶段的回归结果，PTratio 的系数显著性保持不变，系数值相比基准回归中更大。

此外，截面回归估计的组间效应可能无法充分考虑不随时间可变遗漏变量的影响，本文基于2007—2020年数据构建了城市和年份层面面板双向固定效应模型以估计组内效应。结果显示，人口规模与各类用地占比之间的关系与截面回归的估计结果总体一致。

本文还构造了其他一系列稳健性检验，缓解了一些问题，包括遗漏变量、排除城市人口规划方案、用地制度约束和期初存量的影响、排除地方财政状况、官员晋升压力和住房市场政策调整等因素影响、潜在的变量测算问题导致的估计偏误等，使得本文更具有说服力。

3.影响机制分析

（1）地方政府在决定各类用地出让比例的同时，会决定各类用地的容积率上限。若土地供给较为紧张，地方政府倾向于提高居住、商服等用地的容积率，但对于民生设施用地，考虑其功能的特殊性，容积率相对稳定且一般较低。本文计算得到以地块面积为权重的2010—2020 年城市层面各类用地容积率的加权平均值。将被解释变量替换为各类用地容积率的加权平均值估计基准回归式。

核心解释变量的回归系数均显著为正，但相比第（1）列和第（5）列民生设施用地容积率的系数，其他功能用地容积率的系数明显偏高。由此可见，随着人口增速的提升，民生设施用地的容积率变化较为微弱，而其他类型土地的容积率会显著提高，这进一步强化了民生设施用地供给规模的刚性，与假说2的判断一致。

（2）城市人口规模扩张导致短期内人均公共服务水平下降，对应社会公众在城市教育、医疗、交通等公共服务提供方面的关注度上升，需求侧机制会对政府的民生设施和土地供给结构产生影响。随着互联网的发展，公众可以通过网络工具了解更多社会信息并表达自身看法，由此一来，公众对特定事物的关注度可通过搜索量直接展现。本文利用百度搜索指数构造公众对相关问题关注程度的代理变量，根据每个城市每天每个相关关键词的指数，加总得到2019年城市—关键词层面的截面数据（考虑新冠疫情可能影响当年的百度搜索偏向，未使用2020 年数据）。与四类土地相对应，本文选取了与民生设施、工业、居住和商服四类功能需求相关的关键词，分别为“公共服务、公共设施、三甲医院、学区房、公园、通勤（民生设施相关）；工业、制造业、厂房（工业相关）；买房、二手房、租房（居住相关）；写字楼、电影院、美食（商服相关）”，共计15个。

二者整体呈现正相关关系，城市人口增长越多时，公众对民生设施的关注度提升相对工业、居住和商服越多，对应于越高的公共服务需求，地方政府也会相应地偏向性供给更多民生设施用地。这与假说3的判断一致。

4.异质性分析

省会或副省级及以上城市中，人口增速与民生设施用地占比的正相关关系更明显，本文在截面回归中引入人口增速与城市类型（若属于省会或副省级及以上城市，赋值为1；否则赋值为0）的交互项，以观察不同城市类型的人口增速对各类用地占比的影响是否存在显著差异，基于上述分组构造，本文发现：

（1）人口增速对民生设施用地占比的影响在省会或副省级以上城市中更加凸显。省会或副省级以上城市面临更强的土地供给约束，因此地方政府综合地块容积率特征差异和公共服务需求增加等因素，提高了供给存在刚性特征的民生设施用地占比。

（2）对于人口增长型城市，随着人口增速的提升，其民生设施用地占比显著增加，工业用地占比显著降低。这一关系在人口收缩的城市中不显著，可能是因为此类城市的地方政府将土地偏向性出让于民生、工业或居住领域的动机相对不足。因此，人口收缩型城市中，人口增速与供地结构特征不存在显著关联。

（3）与城镇居民可支配收入较低的城市相比，人口增速对居民可支配收入较高城市的民生设施用地占比有更强的促进作用。可能的原因是，居民收入水平会影响其对公共服务的需求程度进而强化公共服务需求对民生设施供地的影响。这一结果与前文关于公共服务需求在政府民生设施用地供给决策中发挥作用的机制保持一致。

五、结论与政策建议

1.结论

本文以民生设施用地为切入点，关注了城市人口规模与城市内部供地结构之间的关系。大城市在人口持续增长的同时，受限于上级政府供地指标和自然资源约束，土地供给缺乏弹性，因此政府需合理配置城市内部不同功能的土地，提高土地的配置效率。已有文献更多地考察工业用地过多而商住用地过少，或商服用地与居住用地的替代关系等结构问题，少有研究关注民生设施用地。本文首次将民生设施用地及其通过影响宜居性（而非实际工资）作用于居民福利的特征，纳入政府土地供给决策分析，系统考察了我国城市建设用地配置结构的影响因素。基于2007-2020年微观土地出让数据和地级及以上城市的常住人口数据，本文采用截面回归、工具变量和面板双向固定效应回归分析发现：城市人口增速与民生设施用地在出让土地中的占比显著正相关，与工业用地和居住用地出让比例显著负相关，这一特征在土地资源稀缺的城市中尤为明显。机制分析表明，人口净流入强化了城市土地供给约束，民生设施用地的容积率往往较低且不易变化，而其他功能用地的容积率一般随着人口的增加而提高，因此当新增供地面临约束时，政府倾向于策略性提高民生设施用地的配置比例，并增加其他功能用地的容积率。此外，在土地供给约束下，人口增长导致居民基本公共服务的供给压力加大，地方政府对保障基本民生的考虑也会促使其提高民生设施用地的出让占比。本文的研究结论有助于从不同类别土地的功能属性和土地供需维度，加深对城市建设用地配置结构的理解。

2.政策建议

（1）政府决策中注重各类公共服务的有效供给。为实现城市公共服务提质增效、均等可及的目标，一方面，要重视推动城市基本公共服务向常住人口全覆盖，通过保障民生设施用地配置，加强城市精细化管理，创新公共服务供给方式，确保城市基本公共服务需求得到满足。在人口净流入的大城市和区域中心城市，疏散市区中心的非核心功能，增加城市次中心和通勤密集郊区的民生设施用地配置，扩大城市公共服务的覆盖范围。在人口趋于收缩的城市或县域，以满足居民公共服务需求为重点，通过优化财政支出结构，保障民生设施相关的投资和提质更新，为建立健全基本公共服务保障机制提供财力支持。

另一方面，要充分考虑随着经济社会发展，人们对公共服务的需求层次持续提高、需求类型趋于多元化的特征。公共服务包括基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类，除此之外，为满足居民多样化、个性化、高品质服务需求，一些完全由市场供给、居民付费享有的生活服务也可作为公共服务体系的有益补充。

（2）完善国土空间规划，增强土地要素对城市公共服务供给的支持作用。一方面，按照党的二十届三中全会“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”的要求，根据人口流动方向，对公共服务相关的基础设施需求增长做出科学预判。对于人口增长型城市，可通过动态调整建设用地指标，缓解因土地供给总量约束导致的公共服务供给不足。在超大型城市（或都市圈）中，考虑以居住地—工作地通勤范围为地理边界，通过临近城市或区县的协调联动，实现通勤圈内民生设施用地和对应设施的空间布局优化。对于人口趋于收缩的城市，应调整以土地扩张为导向的城市发展范式，适度缩减建设用地指标，结合城市内部的人口年龄结构和区位分布等特征，改善民生用地布局和相关基础设施的利用效率，提升城市民生保障能力。

另一方面，在各类规划的制定中强化对城市内部合理土地供给结构的调查研究与科学预判。本文指出，城市规模与土地供给结构之间的关系在不同城市间呈现显著差异，应因地制宜设置符合当地实际的建设用地供给结构，并基于动态监测统筹好存量用地与增量用地的功能配置关系，实现公共服务供给规模和布局与居民空间分布相衔接，以优化城市内部的生产、生活与生态空间。

（3）调整存量土地用途和开发方式，提高民生设施用地与其他用地的使用效率。由于我国城市过去的土地配置中工业用地普遍偏多，且部分用地效率偏低，工业用地是存量土地盘活的关键。低效工业用地的盘活处置和功能转换，不仅会释放民生用地供给潜力，还会为培育新质生产力提供产业发展的空间要素保障。其次，通过城市更新、智慧城市建设等行动，优化城市内部存量用地的使用，并以此为契机为各类公共服务和设施装备大数据、物联网等新技术，让城市治理更加智慧，公共服务供给更加高效。再次，可以推动土地集约化利用，适当提高人口净流入的大城市中民生设施用地的开发强度。在满足消防、安全和建筑设计等相关要求的前提下，通过改扩建适当提高容积率，完善配套设施，增加设施容量。最后，结合居民公共服务需求日益多样化、个性化的特征，针对普惠性非基本公共服务和生活服务，适度增加民生设施用地的市场化配置方式。

六、会后讨论

在讨论环节，与会人员讨论了以下问题：

（1）关于实证结果的遗漏变量问题，是否存在其他政策的影响，例如“绿水青山就是金山银山”相关可持续发展的政策冲击对供给结构产生影响，进而模型具有内生性问题，与会人员讨论认为，文章中的稳健性检验已经涉及了较多政策的冲击控制，包括户籍制度改革等，已经形成了一定的篇幅，在以后与会人员撰写论文中可以考虑控制可持续发展等政策的冲击。

（2）关于机制检验的工具变量问题，现有的文章基本包括机制检验中纳入工具变量的结果，这是否是必要的。与会人员讨论认为，作者这种做法符合经济学论文的一般做法，可以在未来撰写论文中纳入工具变量进入机制变量分析中。

（3）关于控制变量是否也是截面数据，作者根据实证需要，使用例如基期的人均一般公共预算收入和基期人口密度等等作为控制变量，符合计量经济学的相关理论要求。

拟稿：龚泳超

编辑：陈倩怡

审核发布：毛艳华